En el período bajo análisis, la economía costarricense experimentó lo que podría llamarse un “crecimiento desarraigado”. Algunos de los sectores más dinámicos, exceptuado el turismo, mostraron escasas articulaciones productivas, fiscales o sociales con el resto de la economía, la que además tuvo un comportamiento fluctuante, en función de las condiciones en los mercados internacionales. Los efectos positivos de ese tipo de crecimiento desarraigado sobre el empleo, los ingresos y la productividad de la población son relativamente escasos, al igual que lo es su contribución a la solvencia de la economía como un todo. Sin embargo, en el conjunto, la generación de empleo pudo dar cuenta del crecimiento demográfico, más el generado por las migraciones, como lo afirma un nivel de desempleo relativamente bajo y estable. Además, hay que señalar que ese crecimiento del PIB se dio a pesar de un entorno internacional adverso para la economía costarricense.

Durante las dos últimas décadas el Estado ha modificado sus políticas e instrumentos de acción sobre la economía, dejando mayor espacio a las fuerzas del mercado, tanto locales como internacionales. Esto se refleja, en su estructura institucional, en el notorio debilitamiento de entidades como los ministerios de Agricultura y Ganadería, y de Economía, Industria y Comercio, que en el pasado intervenían directamente en los sectores productivos, al tiempo que se han fortalecido los marcos regulatorios de algunos sectores, particularmente el financiero. Sin embargo, los datos más relevantes en materia institucional son la ausencia de una profunda reforma del Estado y la proliferación de respuestas puntuales a necesidades particulares mediante la creación de instituciones con mandatos específicos. Esta atomización ha complicado de manera significativa la coherencia de la acción pública y, en consecuencia, s u supervisión. En el plano de las políticas públicas, los únicos órganos que adquieren especial relieve son los nuevos mecanismos de control del sector financiero y los entes vinculados al comercio exterior. Estos últimos forman una red caracterizada por la fuerte presencia del sector privado, en especial a través de PROCOMER y CINDE.

 Hoy la economía es más abierta que doce años atrás, aunque esto no ha sido igual en todos los sectores. Mientras en 1991 el grado de apertura de la economía costarricense era un 73% del PIB, del cual el 3,6% provenía de las zonas francas y el 69,8% restante de los demás sectores productivos, en el año 2003 el grado de apertura fue de 95,4%, del cual el 30,4% provino del comercio que generaron las empresas amparadas al régimen de zonas francas y solo un 65% del comercio que generó el resto de los sectores económicos del país. Este proceso ha estado estrechamente relacionado con el aumento de la inversión extranjera directa, sobre todo al amparo de los regímenes de zona franca y perfeccionamiento activo. La inversión en esos sectores ha crecido en Costa Rica por más de tres lustros, sin las grandes fluctuaciones que en ese campo experimentaron otros países latinoamericanos.

Además, bajo el impulso de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, de incentivos tributarios y de apertura de cielos, se desarrollaron nuevas modalidades de agricultura de exportación, así como una vigorosa industria turística. Los resultados de esas políticas se reflejan en tasas apreciables de crecimiento económico, medido en términos del PIB. En los diez años que van de 1994 al 2003, Costa Rica mostró la tasa promedio de crecimiento del PIB más alta de América Latina, a la par de Chile (4,3%). No obstante, dado que ese crecimiento se basa en gran medida en inversión extranjera, el pago de factores al exterior ha adquirido también una importancia mayor, en especial a partir de 1998. La tasa promedio de crecimiento real del ingreso nacional disponible bruto per cápita, en el período 1992-2003, fue de apenas 2%.

Esto evidencia el fenómeno, varias veces señalado en este Informe, de la desarticulación entre los sectores más dinámicos y el resto de la economía. Como se indicó en párrafos anteriores, la capacidad de generación de empleo de esas actividades es limitada, con la probable excepción del turismo. El empleo en el sector manufacturero creció un promedio anual de 1,5% en el período 1990-2003, en tanto que en el sector terciario, que incluye a la industria turística junto con una gran cantidad de ocupaciones informales, creció un promedio anual de 5,3%. Es interesante observar que el crédito para el sector terciario se incrementó a tasas muy similares. Las compras locales de las empresas de zona franca totalizaron entre 2000 y 2003 apenas el 2,4% de sus exportaciones. Por otra parte, los incentivos fiscales de que goza esta actividad hacen que su vinculación con la economía nacional por la vía de los tributos sea muy débil.

Es notable la ampliación y diversificación de la base productiva y exportadora del país, que en ese sentido ha experimentado una transformación sin precedentes en su historia. En el agro, por ejemplo, la superficie sembrada de piña, naranja, mango, melón y papaya sobrepasa en casi un 50% el área dedicada al cultivo de banano. Las ventas al exterior de las zonas francas equivalían al 6,0% de las exportaciones totales en 1991, y llegaron a representar el 40,5% en el 2003. El turismo, a su vez, generó en el 2003 casi 1.200 millones de dólares, cerca del 20% de las exportaciones, y solo fue superado por las ventas de la industria electrónica de alta tecnología. El monto total de las exportaciones en el 2003 (6.102 millones de dólares) fue más de tres veces superior al de 1991 (1.899 millones de dólares). Del mismo modo, la inversión extranjera directa (IED) en el 2003 (587 millones de dólares) fue 2,3 veces superior a la de 1991 (178,4 millones de dólares). Esto se dio incluso en años en que en el resto de América Latina la IED sufría una rápida contracción.

 En forma paralela a esta clara apertura de la economía, que en muchos aspectos debe considerarse exitosa, ha venido surgiendo un escenario de riesgo en el ámbito monetario: el de la dolarización. En 1990 solo del 4,4% de la cartera de crédito de los bancos comerciales estaba en dólares, y para el 2003 ese porcentaje era del 56,3%. Los depósitos a plazo en moneda estadounidense pasaron del 20% en 1987 a casi el 45% en el 2003. Además, el margen de intermediación en dólares de la banca costarricense es la mitad del margen en colones. Esto introduce una distorsión en el mercado e incentiva la dolarización, con lo cual el país incrementa su exposición al riesgo cambiario, particularmente ante eventuales
shocks externos.

Con la aprobación, en 1995, de una serie de reformas a la Ley Orgánica del Banco Central, se concretó un proceso de liberalización del sistema financiero que venía gestándose años atrás. De esta forma se amplió la participación de los bancos privados, cuyos activos crecieron a una tasa promedio anual de 30,8% entre 1990 y 2003, casi el doble del crecimiento de los de la banca estatal, mientras las captaciones privadas aumentaron en promedio un 36,7% anual. La participación de los bancos privados en el total de activos bancarios pasó de 12% en 1990 a 34% en el 2003. Aun así, la banca estatal sigue siendo dominante, pues su cuota de mercado apenas se redujo de 67% en 1993 a 56% en el 2002. Empero, estas cifras no consideran la participación de la banca offshore, que es mayoritariamente privada y cuyo tamaño es casi idéntico a la movilización local. En términos generales, sin embargo, la apertura de las actividades financieras no produjo un repliegue de la institucionalidad pública en el sector. Más bien se desarrollaron nuevas instituciones, servicios y mecanismos de control.

Una de las expectativas que se tenía con la apertura del mercado a la banca privada era la reducción de las tasas de intermediación financiera, que tradicionalmente han sido muy elevadas y constituyen un obstáculo para la inversión y el desarrollo. El efecto esperado se produjo solo parcialmente.

En la banca estatal, la diferencia entre la tasa activa y el costo de los fondos pasó de 18,9 puntos en 1990 a 10,7 en el año 2002. La banca privada disminuyó dicho margen de 9,8 a 6 puntos porcentuales. Ambas tasas siguen siendo muy altas, incluso a pesar de que el Banco Central, en un esfuerzo por reducirlas, bajó significativamente el encaje bancario, de 35% en 1987 a 5% en el 2002. El descenso que se obtuvo en los márgenes de intermediación fue de tan solo un punto, por lo cual el instituto emisor revisó posteriormente hacia el alza el encaje mínimo, a fin de cumplir con otros objetivos de la política monetaria. En la actualidad el margen de intermediación financiera de la banca costarricense es uno de los más altos de Latinoamérica y aproximadamente el doble del de Chile. El Informe de Competitividad Global de 2002-2003, preparado por el Foro Económico Mundial (Foro Económico Mundial, 2003), ubica a Costa Rica en la posición 70 entre 80 países en desarrollo, en el tema de competitividad bancaria.

También se esperaba que con la apertura de los mercados financieros creciera la tasa de ahorro interno. Esa expectativa tampoco se cumplió. La tasa de ahorro interno de Costa Rica era de apenas 15% en el 2003. Tanto el sistema bancario como los mercados valores y de seguros son materia de proyectos de reforma que se encuentran en la Asamblea Legislativa, a la espera de ser analizados. A esa importante agenda vendrán a agregarse el tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, que Costa Rica negoció en el año 2003 junto con los demás países centroamericanos. En forma paralela, el Congreso deberá conocer otros asuntos contemplados en ese tratado, particularmente los relacionados con la apertura en telecomunicaciones. El presente Informe, sin entrar a valorar los alcances del TLC, incluye una guía para facilitar su consulta.

 El énfasis de las políticas económicas en los últimos veinte años ha estado en la estabilidad macroeconómica. Se ha logrado reducir la inflación hasta un nivel cercano al 10%, con pocas fluctuaciones. No se ha podido ir más allá debido a las persistentes pérdidas del Banco Central y a la política cambiaria, las cuales están estrechamente relacionadas con el servicio de la deuda por bonos de estabilización monetaria. Mediante el sistema de minidevaluaciones Costa Rica ha conseguido mantener estable el tipo de cambio real, con el propósito de favorecer las exportaciones y evitar el exceso de importaciones. Este sistema, sin embargo, tiende a perpetuar la inflación, por la vía de las expectativas de los actores económicos. En un contexto fiscal deficitario y de recurrentes pérdidas del Banco Central, este es el precio que se paga por mantener la competitividad de las exportaciones. Por otro lado, la fortaleza del sector externo ha permitido mitigar las fluctuaciones de la demanda global. La solvencia de la economía depende en forma creciente de las relaciones comerciales con el exterior. Ello es manifiesto también en el plano del ahorro y la formación bruta de capital; en 1990 la inversión extranjera directa representó el 13% de la formación bruta de capital, y en 2002 el 20%.

Pero no hay duda de que el flanco más débil de la economía costarricense es el fiscal. Como se ha dicho reiteradamente, la carga tributaria, que equivale al 13% del PIB y es una de las más bajas de América Latina, es del todo insuficiente para atender las tareas del Estado en el desarrollo nacional. La acumulación de déficit fiscales a lo largo de los años ha llevado al país a una situación insostenible, en la que el servicio de la deuda absorbe casi el 25% del gasto total del Gobierno y representó el 12,62% del PIB en el 2003. El Segundo Informe Estado de la Nación, publicado en 1996 y referente al año 1995, advertía: “En Costa Rica el déficit fiscal ha creado un verdadero círculo vicioso. El Gobierno procura solventarlo mediante la emisión de bonos, cuya colocación masiva requiere altas tasas de interés y cortos plazos de vencimiento para hacerlos atractivos a los inversionistas. Esto no solo aumenta la deuda pública interna, sino también los pagos que cada día el Gobierno debe efectuar a los tenedores, que son mayoritariamente instituciones públicas. Como resultado, el Gobierno se asfixia, pues debe enfrentar otras obligaciones. Para pagar las deudas, en el pasado el Estado dejó de invertir en educación, infraestructura y salud; los altos intereses encarecen los préstamos y le quitan recursos al financiamiento de actividades productivas. Hoy, la magnitud de los pagos de la deuda interna tiene postrado al Estado costarricense”. Casi diez años después, el país sigue sin resolver este problema. No obstante, el análisis y el debate del tema fiscal se han intensificado en años recientes. En julio del 2002 se integró en la Asamblea Legislativa una comisión mixta con participación de representantes de la sociedad civil, para formular un proyecto de reforma fiscal. Esa instancia terminó sus labores sin que la nueva legislación fuera aprobada. A la fecha el proyecto, que representaría una elevación estimada de la carga tributaria del 2,5% del PIB, no ha sido tramitado en su fase final por el Poder Legislativo.

Uno de los aspectos del desarrollo nacional que han sido más afectados por la deuda interna, a causa del “estrujamiento” de la inversión pública, es el de la infraestructura. Se ha dicho que el país tiene, además de la deuda interna, la externa y la social, una “deuda de infraestructura”. El presente Informe incluye una sección especial de análisis sobre la infraestructura vial. Allí se comenta que en la década de los setenta la red vial de Costa Rica era una de las más desarrolladas de América Latina, y que veinte años después pasó a ser una de las más deterioradas. El 25% de las carreteras nacionales se encontraba en buena condición de rodamiento en el 2002, y solo el 28% presentaba un buen estado estructural. Para poner remedio a esta situación, en el 2001 se aprobó un impuesto específico a los combustibles, con el fin de elevar en casi un 100% el monto disponible para construcción y reparación de carreteras. No obstante, en virtud de la situación fiscal, en el 2002 el Ministerio de Hacienda solo giró un 38,4% de los casi 10.000 millones de colones recaudados para las obras municipales y en el 2003 esta proporción descendió a 21,9%. Además, de lo efectivamente recibido el MOPT subejecuta entre un 19% y un 32% anual. En los años del 2001 al 2003 la inversión en infraestructura representó un porcentaje decreciente del PIB, siempre menos del 1%.

Unido a lo anterior, el MOPT ha demostrado una escasa capacidad institucional de planeamiento, ejecución y supervisión y, lo que es más grave, una notable incapacidad para aprender de sus propios errores en materia de diseño, construcción y mantenimiento de carreteras. Obras clave que estaban pendientes de finalizar hace diez años hoy se mantienen en la misma condición, como es el caso de la Costanera Sur.

Si bien la red que está bajo la responsabilidad del MOPT comprende las carreteras más importantes del país, designadas “vías nacionales”, estas constituyen únicamente el 23% de la red total. El restante 77% está formado por las vías cantonales, que están al cuidado de los correspondientes municipios. Solo el 3% de la red cantonal se encuentra en buen estado, el 28% en regular estado y el 69% en mal estado. Aunque una ley aprobada en el 2001 asignó una fuente permanente de recursos a la red cantonal, en la práctica las municipalidades han recibido una parte muy pequeña, debido a recortes de presupuesto y al giro tardío de los fondos.

 La solución de este problema, como las de tantos otros, pasa por el arreglo de la situación fiscal, que le permita al Gobierno girar a los municipios los recursos que por ley les pertenecen. Pero además se requiere simplificar y racionalizar los trámites, y capacitar técnicamente a los gobiernos locales, para que estén en mejores condiciones de planificar y administrar las obras. Sobre esto último, en el 2002 la Universidad de Costa Rica y el IFAM iniciaron un programa de apoyo.